Znaczenie projektu
Dotychczasowy stan wiedzy
Agresja Rosji na Ukrainę, poza dramatem wojny i jej skutkami dla narodu ukraińskiego, zaostrzyła już istniejące obawy dotyczące zagrożeń dla ludzkości wynikających z nierozwiązanych negatywnych konsekwencji pandemii COVID-19, coraz bardziej prawdopodobnego kryzysu klimatycznego oraz narastających problemów ekonomicznych związanych ze wzrostem cen i niekontrolowaną inflacją (World Bank, 2022b).
Skutki tego kolejnego szoku rozwojowego są rozmieszczone nierównomiernie w przestrzeni, co ponownie wskazuje na znaczenie polityki regionalnej w skutecznym przezwyciężaniu barier wynikających z pogłębiających się różnic rozwojowych. W tych warunkach najskuteczniejszym podejściem do jej realizacji jest terytorialna orientacja polityki regionalnej (ang. place-based policy), która obecnie stanowi główny nurt programowanych i realizowanych działań interwencyjnych. Opiera się ona na założeniach reformy polityki regionalnej autorstwa Fabrizia Barci (2009), promowanej m.in. w rekomendacjach zawartych w raportach OECD („How Regions…”, 2009; „Regions Matter…”, 2009). W tym trendzie podkreśla się, że skuteczna polityka regionalna wymaga ukierunkowanych interwencji skierowanych na terytoria identyfikowane w kategoriach ich różnorodności (Churski et al., 2020b).
Wyjaśnienie prawidłowości procesu rozwoju regionalnego i ewolucji polityki regionalnej w warunkach szoków rozwojowych opiera się na teoretycznych osiągnięciach ekonomii ewolucyjnej i ewolucyjnej geografii ekonomicznej. Teorie ewolucji gospodarczej spełniają trzy podstawowe warunki (Boschma, Martin, 2010). Po pierwsze, są dynamiczne. Po drugie, dotyczą procesów nieodwracalnych; przeszłości nie można odzyskać, ale przekazuje ona dziedzictwo, które determinuje zachowanie czynników gospodarczych obecnie i w przyszłości. Po trzecie, teorie ewolucji gospodarczej muszą uwzględniać tworzenie i wpływ nowości jako podstawowego źródła autotransformacji.
Na tym tle ewolucyjna geografia ekonomiczna zajmuje się procesami, poprzez które przestrzenna organizacja produkcji gospodarczej, cyrkulacji, wymiany, dystrybucji i konsumpcji ulega transformacjom w czasie. Jak zauważają R. Boschma i R. Martin (2007), geografia ekonomiczna bada przestrzenne aspekty gospodarczych nowości (innowacji, nowych firm, nowych branż, nowych sieci), sposób, w jaki przestrzenne struktury gospodarki pojawiają się jako wynik mikroekonomicznych zachowań przedstawicieli (jednostek, firm, organizacji); jak w warunkach braku centralnej koordynacji lub kierunku krajobraz gospodarczy samoorganizuje się; jak procesy tworzenia nowych ścieżek (path-making) i zależności od istniejących ścieżek (path-dependence) oddziałują na kształtowanie geografii rozwoju gospodarczego i transformacji oraz dlaczego i w jaki sposób takie procesy mogą być zależne od miejsca.
W poszukiwaniu zrozumienia procesów i mechanizmów przestrzennie zróżnicowanych reakcji terytoriów na wpływ szoków rozwojowych i wynikających z nich konsekwencji dla ich rozwoju stosowana jest koncepcja odporności (Cox, 2019; Drobniak, 2018; Jania, 2021; Masik, 2022; Rouet, Pascariu, 2019). Początki tej koncepcji należy szukać w ekologii, psychologii, medycynie oraz badaniach nad skutkami katastrof (Gong, Hasink, 2016). Koncepcja ta jest różnorodnie definiowana na podstawie ewolucyjnej geografii ekonomicznej. Jej korzenie pochodzą z łacińskiego terminu resilio, który można przetłumaczyć jako „odbicie” lub „powrót” (Simmie, Martin, 2010). Jednak w literaturze występują różne sformułowania tej definicji. W Oxford Handbook of Economic Geography koncepcja odporności jest wąsko definiowana jako zdolność systemu do absorbowania zakłóceń bez znaczących zmian w jego funkcjonowaniu, co mogłoby prowadzić do jego przejścia na nowy etap rozwoju (Clark et al., 2000). Jednak w literaturze przedmiotu stosuje się bardzo szeroki katalog pojęć: „odpieranie zakłóceń” (Ferreira et al., 2016: 291), „absorpcja nacisku” (Lhomme et al., 2013: 222), „powrót do stanu sprzed zakłócenia” (Hill et al., 2011: 1), „wykraczanie poza samo odbudowywanie” (Campanella, 2006: 142), „odbijanie się, regeneracja” (Davoudi, 2012: 301–302) oraz „zapobieganie zakłóceniom” (Moraci et al., 2018: 11). Jak słusznie zauważyli Drobniak i in. (2021), w ostatnich dekadach wykształcił się pewien porządek metodologiczny, który pozwala na systematyzację sposobów rozumienia pojęcia odporności w systemie czterech podstawowych znaczeń (Martin et al., 2016; Martin, Gradnier, 2019; Martin, Sunley, 2020):
- Odporność jako zdolność do odbicia się i odbudowy po szoku lub zakłóceniu (bounce back, recovery),
- Odporność jako zdolność do absorbowania skutków szoków i zakłóceń (resistance, ability to absorb),
- Odporność jako zdolność do adaptacji w przewidywaniu lub reakcji na szok lub zakłócenie (bounce forward, adaptive resilience, partial/selective adaptability),
- Odporność jako zdolność do transformacji w przewidywaniu lub reakcji na szok i rekonfiguracji.
Najbardziej aktualny szok rozwojowy, który fundamentalnie zmienił sytuację rozwojową regionów na świecie, obejmuje gospodarcze i społeczne konsekwencje agresji Rosji na Ukrainę. Wojna doprowadziła do fundamentalnych zmian w funkcjonowaniu systemu społeczno-gospodarczego i wywołała wiele konsekwencji (Grum, Kobal Grum, 2023). Reakcja na te konsekwencje jest zróżnicowana, podobnie jak zasoby, możliwości i bariery rozwojowe poszczególnych terytoriów. Dotyczy to zarówno regionów w samej Ukrainie (Mitoulis et al., 2023; Romanova, 2022; Melnykovska, 2023), jak i regionów znajdujących się w innych krajach na świecie (Wick, Ayrinhac, 2022). Ich reakcja, a co za tym idzie zmiany w procesie rozwoju oraz adaptacja do nowych warunków interwencji polityki regionalnej, mogą być rozważane z różnych perspektyw. Dotyczą one możliwości postrzegania odporności terytoriów w warunkach tego szoku rozwojowego w czterech wymiarach: odbudowy (recovery), oporu (resistance), częściowej adaptacji (partial adaptability) lub reorientacji i rekonfiguracji (reorientation and reconfiguration).
Dotychczasowe badania nad regionalną odpornością w kontekście społeczno-gospodarczych konsekwencji agresji Rosji na Ukrainę skupiały się głównie na obszarach Ukrainy (Romanova, 2022; Mitoulis et al., 2023; Melnykovska, 2023). Badania obejmujące kraje i regiony UE są wciąż bardzo ograniczone, a niniejszy projekt może stanowić istotne rozszerzenie tego obszaru badawczego. Na przykład Anghel i Jones (2022) starają się zweryfikować przypisywane Jeanowi Monnetowi stwierdzenie, że „Europa zostanie ukształtowana w kryzysie”, analizując rozwój koncepcji agencji, solidarności i odporności UE jako systemu politycznego podczas pandemii COVID-19 i inwazji Rosji na Ukrainę. Celi i in. (2022) omawiają zróżnicowanie podatności na kryzys wojenny między krajami UE. Zauważają, że „niemieckie przemysłowe centrum Europy” (Niemcy oraz kraje Europy Środkowej i Wschodniej) – dotychczas odporne na kryzysy (finansowy i związany z COVID-19) – obecnie, ze względu na dużą rolę energochłonnego przemysłu, zależność energetyczną i wysoką ekspozycję na inflację, jest stosunkowo bardzo wrażliwe na kryzys. Autorzy wskazują na trzy determinanty podatności na obecny kryzys: zależność od energochłonnego przemysłu, zależność od rosyjskiej energii oraz ekspozycję na zerwane łańcuchy dostaw. Wick i Ayrinhac (2022) analizują potencjalne skutki wojny dla różnych przedsiębiorstw w Niemczech, zauważając m.in. możliwości rozwoju przemysłu zbrojeniowego. Zwracają uwagę na potrzebę przemyślenia łańcuchów dostaw, co zostało wymuszone przez ostatnie kryzysy. Poglądy przedstawione w tym artykule przeciwstawiają się popularnym propozycjom „reshoringu”, który może zaszkodzić dynamice innowacji i zwiększyć koszty. Zalecanym rozwiązaniem w nowych warunkach jest współpraca w ramach klastrów (Simmons, Culkin, 2022).
Uzasadnienie podjęcia problemu badawczego
Długoterminowe konsekwencje wojny na Ukrainie będą zależały od bieżących reakcji politycznych. Makroekonomiczne skutki, przejawiające się w zmianach na rynku surowców i wzrastającej presji inflacyjnej, mogą pogrążyć globalne gospodarki w recesji (Izzeldin i in., 2023). Aby powstrzymać negatywne zmiany, konieczne są decyzje zarówno na poziomie międzynarodowym, jak i dotyczące programowania oraz wdrażania interwencji polityki regionalnej, które powinny być dostosowane do specyficznych i zróżnicowanych przestrzennie kontekstów regionalnych i lokalnych, czerpiąc z dotychczasowych doświadczeń (Position Statements…, 2020). Wymaga to dogłębnego rozpoznania zmieniających się warunków rozwoju na poziomie regionalnym i lokalnym oraz odpowiedniego dostosowania interwencji polityki regionalnej do tych zmian (Cohesion in Europe towards 2050…, 2022). Konsekwencje szoku wywołanego agresją Rosji na Ukrainę obejmują wiele sfer, a za najważniejsze obszary koniecznych interwencji uznaje się: energetykę, sektor rolno-spożywczy, politykę finansową oraz politykę dotyczącą uchodźców (Orha, 2022). Skutki te prowadzą do zmian w wielkości i strukturze wymiany gospodarczej, zmian cen i kalkulacji ekonomicznej, powodują rekonfigurację łańcuchów wartości, zmiany sytuacji na rynku pracy i nieruchomości, a zasadniczo określają stan i strukturę finansów publicznych, co potwierdzają zmiany zachodzące w polskiej gospodarce oraz sytuacji regionów (Dębkowska i in., 2022; Gorynia, Trąpczyński, 2022; Personnel Service, 2023).
Wojna pokazała, jak istotne jest minimalizowanie zależności od Rosji w zakresie kluczowych importów energetycznych (Mbah, Wasum, 2022). W krótkim okresie wiele rządów musiało łagodzić skutki wyższych cen energii, dywersyfikować jej źródła i tam, gdzie było to możliwe, poprawiać efektywność energetyczną (często poprzez przejście na źródła o wyższej emisyjności) (Khudaykulov i in., 2022). Odpowiedzią na rosnące wyzwania związane z bezpieczeństwem energetycznym musi być z jednej strony redefinicja polityki energetycznej państw, a z drugiej podejmowanie skutecznych działań na skalę regionalną i lokalną, aby zapewnić poprawę efektywności energetycznej i wdrażanie zielonej transformacji w sposób wspierany przez społeczeństwo (Karkowska, Urjasz, 2023). Aby zapewnić skuteczność transformacji energetycznej, musi być ona w pełni uwzględniona w interwencjach polityki regionalnej, dostosowanych do specyficznych zasobów poszczególnych terytoriów (Chepeliev i in., 2023).
Globalny kryzys bezpieczeństwa żywnościowego wywołany wojną wymagał natychmiastowych reakcji, aby zapewnić krótkoterminową ulgę. Obecnie wiadomo, że decyzje te nie przyniosły jedynie oczekiwanych pozytywnych zmian; obserwowane decyzje doprowadziły głównie do ograniczenia eksportu, co dodatkowo pogorszyło trudną sytuację (Abay i in., 2023). W dłuższej perspektywie konieczne jest większe zaangażowanie społeczności międzynarodowej, a przede wszystkim decydentów politycznych, aby uniknąć przyszłych kryzysów. Niezbędne jest opracowanie polityk, wdrożenie praktyk i technologii oraz budowanie partnerstw, które uczynią systemy żywnościowe bardziej odpornymi (Hassen & El Bilali, 2022; Behnassi, 2022). Równocześnie, oprócz działań podejmowanych na poziomie globalnym i krajowym, nie można zapominać o koniecznym wsparciu działań w ramach polityki regionalnej. W tym zakresie konieczne jest wsparcie dla lokalnych rolników, zarówno poprzez finansowe rekompensowanie skutków zmian na rynku żywności wynikających z liberalizacji ograniczeń celnych, jak i poprzez technologiczne zwiększanie efektywności produkcji rolnej (Kah i in., 2020).
Rosnące koszty energii i kapitału obserwowane od wybuchu wojny wyraźnie zmniejszają globalny wzrost PKB. Jednak dobrze zaprojektowane i ukierunkowane wsparcie finansowe może ograniczyć negatywny wpływ na wzrost, dodając jednocześnie stosunkowo niewielki impuls inflacyjny. Pilne i skuteczne działania polityczne na poziomie globalnym są zatem niezbędne, aby zmniejszyć ryzyko globalnej recesji i problemów zadłużeniowych (Izzeldin i in., 2023). Nie można jednak zapominać o koordynacji polityk fiskalnych, zarówno tych centralnych, jak i prowadzonych na poziomie krajowym (BonattiBoanatti & Tamborini, 2022), oraz podejmowaniu działań na rzecz stabilności finansów publicznych na poziomie regionalnym i lokalnym, w tym z wykorzystaniem instrumentów interwencji polityki regionalnej (Jarosz, 2023).Długoterminowe pobyty uchodźców wojennych z Ukrainy, w sytuacji przedłużającej się wojny i jej eskalacji, generują wyzwania, na które rządy i obywatele reagują doraźnie, ale konieczne są również działania o charakterze długofalowym.
Liczne wyzwania, przed którymi stają rządy państw przyjmujących, dotyczą przede wszystkim wzmocnienia krajowych systemów ochrony społecznej w celu ochrony najbardziej wrażliwych grup, w tym uchodźców (Orha, 2022). Należy jednak pamiętać o różnym obciążeniu lokalnych i regionalnych systemów edukacyjnych oraz usług społecznych, które wynikają z nierównomiernego rozmieszczenia uchodźców, i wymagają działań dedykowanych poszczególnym terytoriom, zgodnie z ich potrzebami (Duszczyk, Kaczmarczyk, 2022; Koczan i in., 2021).
Uzasadnienie innowacyjnego charakteru badań
Innowacyjny charakter projektu przejawia się w trzech elementach:
- Po pierwsze w przyjętym planie badawczym,
- Po drugie w sformułowaniu założeń i celów badawczych,
- A po trzecie w wykorzystanych danych empirycznych oraz metodach ich analizy.
Przy tworzeniu planu badawczego zastosowano podejście inkrementalne do zarządzania projektem badawczym. Na każdym kolejnym etapie badań wykorzystana zostanie wiedza opracowana na poprzednim etapie. Na każdym etapie projektu możliwa będzie weryfikacja założeń w celu uzyskania jak najlepszych wyników badawczych.
W zakresie założeń i celów badawczych projekt odnosi się do aktualnego i ważnego w przyszłości problemu społeczno-gospodarczych konsekwencji obecnego kryzysu wywołanego agresją Rosji na Ukrainę. Jednym z celów projektu jest opracowanie rekomendacji dla interwencji polityki spójności, które mają na celu nie tylko rozwiązanie bieżących problemów, ale przede wszystkim kształtowanie długoterminowej odporności, ograniczanie skutków kolejnych kryzysów i wykorzystanie nowych możliwości rozwojowych, zróżnicowanych przestrzennie zgodnie z założeniami terytorialnie zorientowanej polityki regionalnej (place-based policy). Wyniki projektu mogą być więc wykorzystane operacyjnie w trwającej dyskusji nad przyszłością europejskiej polityki spójności oraz nad koniecznymi zmianami, które należy wprowadzić zarówno w zakresie jej programowania, jak i realizacji (Cohesion in Europe towards 2050 …, 2022; OECD Economic Outlook …, 2022).
Dane empiryczne i metody ich analizy stanowią nowość w porównaniu z wcześniejszymi badaniami na podobne tematy (Anghel, Jones, 2022; Celi i in., 2022; Romanova, 2022; Wick, Ayrinhac, 2022; Mitoulis i in., 2023; Melnykovska, 2023). Nowatorskie będzie przede wszystkim wykorzystanie pierwotnych źródeł danych ilościowych: niepublikowanych danych z administracji publicznej badanych regionów oraz danych uzyskanych dzięki współpracy zespołu projektowego z ESPON. ESPON, realizując m.in. badania takie jak European Shrinking Rural Areas – Challenges, Actions and Perspectives for Territorial Governance (ESPON ESCAPE), Geography of COVID-19 outbreak and first policy answers in European regions and cities oraz Territorialising Resilience: Transforming Europe for an Age of Crisis – TERRES, oferuje unikalne dane ilustrujące zmiany w bieżących trajektoriach rozwoju Europy na poziomie regionalnym i lokalnym. Dane te pozwalają znacząco rozszerzyć i uwiarygodnić ilość informacji ilościowych dotyczących sytuacji społeczno-gospodarczej w odniesieniu do oficjalnych danych EUROSTAT, powszechnie stosowanych w tych celach.
Uwzględnienie tych danych pozwoli na głębsze zrozumienie pola transmisji skutków kryzysu wywołanego agresją Rosji na Ukrainę w odniesieniu do poszczególnych branż i sektorów gospodarki, a także sytuacji dochodowej mieszkańców, przedsiębiorców i samorządów na poziomie regionalnym i lokalnym. Baza danych wykorzystana w planowanych badaniach zostanie uzupełniona materiałem informacyjnym zebranym podczas badań terenowych, w tym badań ankietowych (CATI) oraz pogłębionych wywiadów indywidualnych (IDI). Realizacja tych badań w czterech różnych krajach, w regionach testowych wybranych w sposób celowy na podstawie wyników przeprowadzonych badań ilościowych, umożliwi unikalne porównania, które stanowią podstawę do formułowania innowacyjnych wniosków i rekomendacji. Wśród stosowanych podejść analitycznych innowacyjny wymiar stanowi rozwój i zastosowanie wielowariantowego podejścia do badań oraz budowania odporności krajów i regionów UE na szoki wynikające z takich wydarzeń, jak wojna czy inne kryzysy.
Znaczenie wyników projektu dla rozwoju danej dziedziny i dyscypliny naukowej
Społeczno-gospodarcze konsekwencje agresji Rosji na Ukrainę wpływają na każde państwo i region na świecie (Orha, 2022; Izzeldin et al., 2023; Viña, Liu, 2023). Ich skala jest jednak szczególnie dotkliwa w Europie, zwłaszcza w grupie tzw. krajów frontowych bezpośrednio graniczących z Ukrainą (np. Polska i Rumunia), krajów graniczących z Federacją Rosyjską (np. Finlandia) oraz krajów silnie uzależnionych od handlu z Rosją (np. Niemcy). Zakres i charakter tych wpływów różni się przestrzennie zgodnie z prawidłowościami zróżnicowania zasobów kapitału terytorialnego w poszczególnych regionach. Wymaga to uwzględnienia założeń polityki terytorialnie zorientowanej w kształtowaniu długoterminowej odporności poszczególnych obszarów oraz budowania ich zdolności do wykorzystania nowych warunków rozwoju. Monitorowanie i analiza kierunków zachodzących zmian wydają się więc niezbędne do systematyzowania wiedzy o nowych wyzwaniach w kształtowaniu zintegrowanej polityki rozwoju. Dlatego badanie społeczno-gospodarczych skutków agresji Rosji na Ukrainę w procesie rozwoju regionalnego oraz programowaniu i wdrażaniu polityki regionalnej w Europie jest niezwykle ważne i posiada szczególną wartość metodologiczną, poznawczą oraz aplikacyjną.
Metodologiczną wartość proponowanych badań zwiększa opracowanie nowego modelu koncepcyjnego do identyfikacji i systematyzacji przestrzennych różnic w społeczno-gospodarczych skutkach agresji Rosji na Ukrainę, opartego na teoretycznych podstawach ewolucyjnej geografii ekonomicznej i koncepcji odporności (Boschma, Martin, 2007; 2010; Martin et al., 2016; Martin, Gradnier, 2019; Martin, Sunley, 2020). Istotnym wkładem metodologicznym w rozwój dyscypliny jest również propozycja oryginalnego podejścia do modelowania przestrzennych różnic w wybranych społeczno-gospodarczych skutkach agresji Rosji na Ukrainę w systemie państw członkowskich UE, różniącego się od dotychczas stosowanych podejść (Anghel, Jones, 2022; Celi i in., 2022; Wick, Ayrinhac, 2022; Mitoulis i in., 2023). Formułowanie innowacyjnej koncepcji modelowania odporności regionów na społeczno-gospodarcze skutki agresji Rosji na Ukrainę oraz jej wpływu na kształt międzynarodowej współpracy gospodarczej, w tym identyfikacja działań adaptacyjnych, również stanowi ważny wkład w rozwój metodologiczny dyscypliny. Weryfikacja stosowanych metod oraz ich planowana modyfikacja umożliwią także ocenę ich przydatności w prowadzeniu analiz oraz budowaniu scenariuszy zmian.
Wyniki proponowanych badań dostarczą unikalnych informacji, znacząco wzmacniając wartość poznawczą dyscypliny poprzez identyfikację prawidłowości przestrzennego zróżnicowania najważniejszych społeczno-gospodarczych skutków agresji Rosji na Ukrainę w krajach i regionach UE oraz opinii na temat działań ograniczających te skutki, prezentowanych przez mieszkańców, organizacje pozarządowe, przedsiębiorców i władze wybranych regionów europejskich. Wykorzystanie nowej wiedzy, wzbogaconej o wysokiej jakości unikalne dane ilościowe i jakościowe dotyczące zróżnicowanej odporności regionów państw członkowskich UE na skutki kryzysu wywołanego agresją Rosji na Ukrainę, pozwoli na zwiększenie skuteczności działań poprzez pełne wykorzystanie ich potencjału rozwojowego (Churski i in., 2021; OECD Economic Outlook…, 2022).
Wyniki badań przyczynią się do obecnej debaty teoretycznej i metodologicznej na temat definiowania solidnych ram interpretacyjnych do identyfikacji, wyjaśniania i programowania działań interwencyjnych odpowiadających na społeczno-gospodarcze skutki agresji Rosji na Ukrainę. Nie będzie to bez znaczenia dla procesu opracowywania i wdrażania nowych rozwiązań w zakresie polityki spójności po 2027 roku (Cohesion in Europe towards 2050…, 2022; OECD Economic Outlook…, 2022).
Założono, że ustalenia badawcze dokonane w warstwie teoretycznej i metodologicznej znajdą odzwierciedlenie w warstwie aplikacyjnej Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej. Będzie to możliwe dzięki zaangażowaniu kierownika projektu w bieżące prace Think Tanku organizowanego przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w celu opracowania założeń do reformy polityki spójności w Polsce i UE po 2027 roku, w tym zdefiniowania głównych rekomendacji polskiej prezydencji w UE, planowanej na pierwszą połowę 2025 roku.
